对我国畜禽养殖业供给侧改革的思考

摘要：非洲猪瘟（ASF）疫情给我国养殖产业、肉类产品消费市场、居民生活造成了严重经济损失和消极社会影响，研判畜禽养殖业供给侧改革值得重视。自2018年8月ASF疫情发生以来，我国采取切实措施积极应对，取得了阶段性进展和实效。本文梳理了巴西、西班牙、俄罗斯等国的ASF防控经验，要求做好专业兽医临床团队网络体系建设，覆盖全部生猪养殖主体的血清学监测，提升养殖场户生物安全水平，全面扑杀措施的快速实施，生猪移动的严格监管，餐厨废弃物的合理处置以及政府财政的大力支持等内容。本文也从生产环节、防疫环节、处置环节指出了当前ASF防控难点，提示应积极推动供给侧改革，通过做好政策制定、合理引导、细化管理，进一步推动畜禽养殖业转型升级。
  在社会发展与变革进程中，一次金融危机、一场技术革命或者一次重大坎坷，都可能对一个行业造成不可估量的影响。自2018年8月3日我国首例非洲猪瘟疫情发生以来，截至2019年11月21日，我国共报告发生非洲猪瘟疫情160起，扑杀生猪达119.3万头。非洲猪瘟疫情的暴发，给国内生猪养殖及相关产业造成了沉重打击——许多企业或养殖场户难以为继，生猪和能繁母猪存栏量持续下降，生猪复养信心不足，猪肉市场价格不断飙升。这也给我国生猪产业乃至整个畜禽养殖业敲响了警钟：进行产业转型升级、加速供给侧改革已经成为刻不容缓的课题。本论文旨在梳理分析有关国家应对非洲猪瘟疫情的优势做法及经验教训，总结阐述我国已采取的做法和面临难点，并对畜禽养殖业供给侧改革提出政策建议。
  1 非洲猪瘟疫情的影响
  1.1 非洲猪瘟概述
  非洲猪瘟（African swine fever，ASF）是由非洲猪瘟病毒（ASFV）感染家猪和欧洲野猪而引起的一种广泛出血性、高度接触性传染病，其特征是病程短，最急性和急性型感染，死亡率高达100%，是全球公认的养猪业第一杀手。世界动物卫生组织（OIE）将其列为法定报告动物疫病，该病也是我国重点防范的一类动物疫病。非洲猪瘟疫苗的研制是世界性难题，截至目前，全球范围内无商业化非洲猪瘟疫苗可用，我国非洲猪瘟疫苗的研制尚处于临床前研究和转基因生物安全评价阶段。
  1.2 全球ASF疫情发生情况
  ASF自1921年在肯尼亚首次被报道，一直存在于撒哈拉以南的非洲国家，20世纪60年代传入欧洲、70年代传入南美洲。2007年以来，ASF在全球多个国家和地区发生、扩散、流行，特别是俄罗斯及其周边地区。2017年3月，俄罗斯伊尔库茨克暴发ASF疫情，发生地距我国边境较近（约1000km）。2018年以来，全球ASF疫情蔓延形势十分严峻，截至2019年11月21日，已有26个国家报告发生疫情13000多起；我国周边国家的疫情也较为严重，2019年2月，ASF疫情在越南暴发，扑杀生猪260万头；2019年9月，韩国发生ASF疫情，2个月内扑杀生猪30万头。
  根据流行病学调查研究表明，ASFV在我国已形成比较大污染面，特别是2018年11月吉林省白山市病死野猪确诊感染ASFV，这是我国发现的首例野猪感染ASFV，其若在野猪中流行，很可能在我国演变为地方流行性疫病，防控难度将进一步增大，短期内根除ASF疫情异常艰难，防治ASF将成为一场旷日持久的狙击战。
  1.3 ASF对我国的影响
  1.3.1 对生猪养殖产业的影响。我国是生猪养殖大国，生猪的养殖量和存栏量均占全球总量约1/2。据美国农业部统计，2018年，全球猪肉产量约11 308.1万t，中国猪肉产量5404.0万t，占全球总产量的47.8%。由于ASFV的高度传染性，一旦发生疫情，疫点内生猪须全部扑杀；且因环保政策收紧、市场信心不足、产业链不配套等多重因素叠加，导致养殖场户的补栏和能繁母猪存栏均大幅下降，故疫情发生以来生猪存栏量锐减，对我国养猪业造成巨大经济损失及消极社会影响。据农业农村部监测，2018年12月，全国能繁母猪存栏量同比下降8.3%，连续3个月跌幅超过5%的预警线；2019年10月，全国生猪存栏量、能繁母猪存栏量同比分别下降41.4%、37.8%（表1）。目前，大部分疫区虽已解除封锁，但由于能繁母猪从出生到配种并产仔的周期约1年，而仔猪育肥需要约5~6个月，短期内生猪出栏量难以回升，初步预计2020年下半年生猪市场供应将明显增加。

1.3.2 对肉类消费市场的影响。俗语讲：“粮猪安天下”。受传统饮食习惯影响，猪肉是我国居民蛋白质供应的主要来源，猪肉消费占总肉类消费的60%以上，而牛羊肉消费仅占居民肉类总消费的约15%。我国也是全球猪肉第一消费大国。据美国农业部数据统计，2018年全球猪肉消费量约11247.2万t，中国猪肉消费量约5539.8万t，占全球总量的49.3%（图1）。

表1 2019 年我国生猪、能繁母猪存栏量同比和环比变化情况

图 1 2018 年全球猪肉消费量分布

据2019年10月生猪和能繁母猪存栏的环比数据，对照我国猪肉年消费量，预计未来1年，我国猪肉缺口将达2000万t。海关总署统计，2018年全球猪肉出口总量845万t，我国猪肉进口量119.3万t；2019年1—11月，我国猪肉进口量183.8万t，相比猪肉市场的巨大缺口，依旧是“杯水车薪”。据国家统计局的数据显示，我国牛肉总产量为729万t，进口106.2万t；羊肉总产量475.1万t，进口30.9万t；2018年，我国牛羊肉的总消费量为1 341万t。牛羊肉的增产和进口，目前也难以满足猪肉的需求缺口。猪肉市场的供需严重不平衡，和替代肉品的供应有限，导致国内猪肉市场价格大幅上涨。据商务部监测，2018年12月底，猪肉批发价格20.80元/kg；尽管2019年11月以来，猪肉价格有所回落，但仍处于高位，12月底，猪肉批发价格达43.87元/kg，同比涨幅高达110.9%（图2）。

图 2 2018年12月—2019年12月年猪肉批发价格

（数据来源 ：商务部市场运行和消费促进司）

1.3.3 对居民生活的影响。由于牛羊肉价格居高不下，随着猪肉价格逐步攀升，国内消费者将鸡、鸭、鹅、蛋、水产作为其替代品，不但带动了替代肉类的市场价格，也带动了国内人力成本及农产品价格的上涨，直接影响了国内居民的消费信心。据国家统计局数据显示，2019年11月，CPI同比上涨4.5%。其中，猪肉价格同比上涨超110%，影响CPI上涨约2.64个百分点（图3），成为推动CPI同比涨幅扩大的主要因素。

 图3 2018 年 11 月—2019 年 11 月全国居民消费价格涨跌幅（数据来源 ：国家统计局）

2 有关国家应对ASF的经验分析

2.1 西班牙应对ASF的经验
  西班牙ASF疫情从暴发到根除历时36年，其处置过程可分为2个阶段。
  第1阶段：自1960年ASF在境内传播起，到1984年，仅采取了卫生管理和消灭临床阳性猪群的措施，尽管病原的鉴定、诊断、流行病学监测等花销高达1900万欧元，但收效甚微。
  第2阶段：从1985年颁布了根除计划起，对控制ASF的策略进行了重大改进，在1995年实现根除。西班牙根除计划的关键措施有几点：一是建设流动兽医临床团队网络体系；二是对所有猪场进行血清学监测；三是提高饲养场及饲养设施的卫生水平；四是剔除所有ASF暴发点（值得注意，主管部门对生产者进行足额补偿）；五是对猪群移动进行严格控制。此外，欧盟提供的4 300万欧元的积极财政支持，也对根除计划的有效推进意义重大。

2.2 巴西应对ASF的经验
  巴西自1978年发生ASF疫情至1984年根除，仅用了7年时间。
  巴西很多防控举措与西班牙类似，但更为全面细致：一是控制国际航运，禁止进口生猪；二是控制国内生猪移动，停止展览、牲畜市场或一切动物发生相互接触的机会；三是主动进行血清学监测，且对冷冻猪肉进行抽检；四是强化猪瘟疫苗免疫；五是动物健康教育和人员培训，强调禁止使用餐厨废弃物饲喂；六是对猪场的动物卫生援助给予奖励，对确诊的所有猪病进行通报；七是疫情暴发地被扑灭后，疫点消毒后4个月，然后引入哨兵动物饲喂2个月，符合要求后才能补栏（但实践证明这非必须）。巴西疫情暴发后，启动应急预案，2年资金投入已达1300万美元。
  2.3 俄罗斯应对ASF的教训
  俄罗斯自2007年发生ASF疫情以来，至今仍深受其害。
  防控难点主要涉及：一是猪肉制品的非法调运，尤其是疫区的猪肉制品；二是使用未加处理的餐厨废弃物喂猪；三是生物安全防护水平低的养猪场户大量存在，为该病提供传播的温床；四是疫情发生后，养殖场户瞒报并私自处理，导致疫情快速蔓延；五是大量ASF病死猪只未经无害化处理，私自掩埋或丢弃，导致病毒大量存在并扩散。
  俄罗斯养殖场户瞒报疫情并私自处理生猪的原因，在于俄罗斯的严格处置机制。根据规定，一旦在某村发现感染ASFV的猪只，全村猪只都要被扑杀，而政府不给予财政补贴，扑杀损失由养殖者自行承担。
  3 我国应对ASF疫情的做法和难点分析
  3.1 我国应对ASF的做法
  自2007年ASF传入俄罗斯以来，农业农村部先后印发了《非洲猪瘟防治技术规范（试行）》和《非洲猪瘟疫情应急预案》，在北方边境省份等高风险地区多次组织开展应急演练，并连续数年在全国范围内开展监测。2017年，俄罗斯伊尔库茨克暴发ASF疫情后，农业农村部立即印发《关于进一步加强非洲猪瘟风险防范工作的紧急通知》，要求各地高度警惕疫情风险，切实做好风险防范工作。
  2018年8月，ASF疫情在我国发生后，国务院办公厅先后发布《国务院办公厅关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》，从加强养猪场（户）防疫监管、加强餐厨废弃物管理、规范生猪产地检疫管理、加强生猪及生猪产品调运管理、加强生猪屠宰监管、加强生猪产品加工经营环节监管、加强区域化和进出境管理、加强动物防疫体系建设、加强动物防疫责任落实等方面开展了防控工作，全面提升动物疫病防控能力。
  我国采取切实措施积极应对ASF疫情，取得了阶段性进展和实效，截止2019年12月底全国仅有2个省3起疫情未解除封锁，其余29个省份疫区已全部解除封锁。在2019年4月的非洲猪瘟防控国际研讨会上，联合国粮农组织（FAO）和OIE均对我国采取的ASF防控做法给予了高度评价，认为我国疫情公开透明、措施果断有力，可以向美洲、亚洲等国家分享防控经验、技术及措施，以提高全球防控ASF的能力。
  3.2 我国应对ASF的难点分析
  3.2.1 生产环节：产业链从业者普遍缺乏生物安全理念。生物安全防控系统是防控动物疫病的关键防线。与发达国家相比，我国的动物防疫体系比较脆弱，特别是养殖环节，鲜有树立起生物安全理念的养殖主体。我国的养猪业是由传统的家庭散养发展起来的，尽管正逐步朝规模化、专业化、集约化的现代养殖转型，但发展历史较短，大多数中小企业和散养户生物安全意识淡薄，几乎没有严格的隔离措施和消毒设施，很难抵御疾病的侵袭。在疫情发生初期，很多养殖主体从恐慌性抛售到扑杀、亏损严重，甚者选择了退养；最近，随着大部分疫区的封锁解除和猪肉价格的大幅上涨，养猪业面临高风险与高利润并存局面，但养猪主体未健全完善生物安全体系，贸然复养，再次感染ASFV的几率非常高。除养殖环节外，无论是生猪调运、屠宰环节还是保险理赔等环节，从业人员素质和生物安全意识都亟待提升。如保险理赔员，在一个猪场检验结束后，未彻底消毒就进入下一个猪场，反而成了ASFV携带和传播的途径之一。
  3.2.2 防疫环节：生猪调运频繁助推疫情传播。我国南猪北养、西猪东调的生猪养殖产业布局，决定了我国生猪调运十分频繁。为做好非洲猪瘟疫情防控工作，2018年11月，农业农村部发布第79号公告，以进一步加强生猪运输车辆监管。结合生猪运输监管现状，主要存在以下难点：一是生猪运输车辆备案管理制度不健全，存在难监管、难追溯等问题；二是运输车辆建设标准未统一，多数运输车辆太过简易，生物安全保障落实不到位；三是执法部门对非法贩运监管不严、屡禁不止。在疫情蔓延阶段，非法贩运生猪的车辆存有携带ASFV的风险，甚者有去北方贩猪的车辆又从北方拉玉米返程，间接影响了饲料安全。此外，很多基层动物防疫机构队伍弱化，突出表现在机构体系不完善、基层工作队伍不健全、经费保障不足、基础设施老化陈旧，基层防疫体系“网破、线断、人散”的情况还比较普遍，难以满足防疫工作和产业发展需要，基层检疫工作量大、人员不足且水平有限，导致很多防控措施流于纸面，难以操作。3.2.3 处置环节：地方存在政策执行落实不到位的问题。如2019年6月，财新网记者在通过调研采访发现，广西的“疑似非洲猪瘟”病例远高于公开数字，很多养猪场在猪群出现大面积死亡后，为减少经济损失，急于抛售活猪，引致疫情随着生猪贩运车辆跨区域蔓延，给更大区域的生猪养殖场户造成惨重损失。如玉林市博白县某乡镇养殖户上报疫情时，存栏生猪1头、发病1头；但据记者调查，该养猪场原存栏生猪超200头。该案例反映出地方存在监管不到位和生猪非法贩运禁而不止的问题。此外，在生猪扑杀后的补偿环节，也有补偿资金到位不及时的问题，以及很多养殖场户反映补偿标准应再提高。
  4 对畜禽养殖业供给侧改革的政策建议
  通过一年多的防控实践，我国对ASF病原特点、传播途径、风险环节、防控重点等工作有了更清晰的认识。ASF疫情发生以来，尽管我国快速及时响应，各部门合力打出疫情防控和稳价保供的“组合拳”，但也暴露出我国生猪养殖业存在的一系列问题，如抵御风险能力较弱、生物安全防护较差、监管部门执行不严等。与此同时，这也为我国生猪养殖乃至畜禽养殖业敲响了警钟，推动供给侧改革势在必行。
  习近平总书记指出，深化供给侧改革，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板、也补制度短板。我国畜禽养殖业供给侧改革，要在加强联防联控、提升防疫能力水平的同时，进一步补短板、强基础、增资源，缩小与发达国家的硬件差距，具体建议如下。
  4.1 通过政策制定推动畜禽养殖业转型升级
  4.1.1 设置畜禽养殖业准入门槛。以生猪养殖为例，针对养殖企业，要将明确的硬件标准作为准入条件，如在养殖区出入口设置检查站，防止病死猪、无关人员和车辆随意进出，企业要制定科学的门禁、清洗、消毒等制度并严格执行；针对养殖户，要依据自身养殖环境设置防疫屏障，如篱笆、围墙、沟堑等。通过提高养殖行业准入门槛，将生物安全的理念融入养殖环节中，倒逼养殖企业和养殖户用新的理念、新的手段、新的装备去改进和升级养殖环境设施，缩小与发达国家养殖业的硬件差距。
  4.1.2 制定更为严格的环保政策。现阶段，我国环境承载能力已不堪重负，难以继续承载高消耗、粗放型的发展模式。目前的环保政策和畜禽养殖“三区”划分，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的具体抓手，有利于改善城乡环境质量、净化整体养殖环境。特别是现阶段ASF疫情未完全根除，也为防止疫情再次蔓延、开展联防联控夯实环境基础。尽管我国当前猪肉市场供应缺口大，但在鼓励增养补栏的过程中，不能放松对环保的要求，要处理好短期和长远的关系，以更加严格的环保政策为约束。
  4.1.3 加强基层防疫机构队伍建设。西班牙的流动兽医临床团队网络体系在其根除计划中发挥了难以替代的作用，这也是我国现阶段的薄弱环节。动物疫情的应对，要以预防为主，把工作做在前端，同时在政策和财政层面提供保障，通过增加动物防疫队伍人员编制和岗位设置，提高基层防疫人员的待遇，加强防疫队伍技术培训和廉洁自律建设，着力提升基层防疫人员的综合素质、业务水平，确保重大动物疫情的防控质量。
  4.2 通过合理引导促进畜禽养殖业提质增效
  4.2.1 增加猪肉替代品供应。受生猪存栏量和能繁母猪存栏量减少影响，猪肉供应量短期内难以恢复。应多措并举提高禽肉禽蛋、牛羊肉等替代畜产品的生产供应，多渠道扩大替代品进口，丰富老百姓的“菜篮子”。短期来看有效减少对猪肉蛋白的消费依赖，应优先考虑养殖周期短的鸡蛋和禽肉，长期来看也可将水产品作为替代产品，可在一定程度上缓解猪肉供应偏紧局面。
  4.2.2 加大发展规模化养殖力度。目前我国生猪养殖业出栏量大，行业集中度低，尤其龙头企业占比更低。生物安全意识欠缺、硬件设施有限的中小企业及散养户是ASFV的温床，如果因近期猪肉涨价、利润增加的目的而仓促补栏，忽视疫情防控，很有可能导致ASF疫情“卷土重来”。恢复生猪生产和发展现代畜禽养殖业，都应以“清小散、强规上”为指导思想，鼓励企业发展规模化养殖，减少不符合环保要求、生物安全条件差的中小企业和散养户，支持企业进行技术改造和设备更新，在发展有更高安全保障的规模养殖和绿色化、集约化养殖上下功夫。
  4.2.3 引导市场借此契机发展行业新设备、新模式。受养猪总体布局影响，我国生猪跨区域长距离调运模式短期内难以改变。一是可引导相关企业研发可监管、全封闭、易消毒的动物活体调运设备车辆，探索更加安全可靠的动物活体调运模式和设备，提高动物活体在运输过程中的卫生安全保障；二是可引导整个畜禽养殖行业加大技术改造力度，探索生产、屠宰、加工、冷冻、储运全链条营销模式，减少活禽畜在运输过程中的交叉感染，通过技术升级提升企业抗风险能力。
  4.2.4 充分发挥部门联动作用。一是探索建立非免疫状态下防控ASF的生物安全管理模式。着力加强生猪产业全链条生物安全管控，提高生猪养殖、屠宰、加工等环节生物安全整体防控水平，构筑生猪产业生物安全屏障；二是大范围开展技术培训。充分发挥行业协会作用，联合动物疫病防控部门，对养殖企业的兽医主管、技术主管和散养户开展详细的生物安全培训，让养殖者充分掌握切断、阻隔、洗消、稀释等防治方式，从源头上最大限度地切断或减少病毒接触易感动物；三是打造全产业链追溯系统。目前，农业、工商、商务部门均为环节追溯，无法实现所有追溯信息的共用共享，要进一步打造畜禽养殖业的全产业链追溯机制，增加追溯宽度、深度、准确度，实现养殖、屠宰、流通各环节的数据互通。4.2.5 探索重大疫情补偿专项基金运作机制。巴西、西班牙等较快根除ASF的国家，都与合理的补贴政策有密切关系。而俄罗斯由于补偿不到位，造成农场主不配合政府，隐瞒疫情和处置情况，增加了防控难度。唯有及时、足额补偿养殖企业和养殖户因疫情暴发造成的损失，帮助其尽快恢复生产，才能防止养殖户因疫情致贫、返贫，同时也能避免知情不报导致疫情扩散。建议国家层面探索重大疫情补偿专项基金机制，由国家、保险公司、养殖企业或养殖户共同出资，解决生产主体的后顾之忧。
  4.3 通过细化管理保障畜禽养殖业健康发展
  4.3.1 缩小疫区及无疫区划定范围。我国ASF无疫区标准尚未出台，目前规划无疫区以省为单位，无疫小区以企业为单位。然而我国幅员辽阔，如有些省的面积就与西班牙国土面积相当，无疫区范围过大，可能会导致局部地区供给失衡，并不利于疫情监控、禽畜调运，无疑增加了管理难度。ASF防控既要树立整体观念和全局思想，做好顶层设计，也要因地制宜、因时制宜，出台非洲猪瘟无疫区和无疫小区建设标准，建议科学设置疫区及无疫区，划定不一定以省为单位，而是根据疫情暴发情况缩小划定面积；或是在省级行政区之下，再细分若干分区。
  4.3.2 不断加大防控政令宣贯力度。俄罗斯防治ASF虽有惨痛教训，但也有其可取之处：ASF传遍俄罗斯全境用了10年时间。然而ASF传遍我国多数省份，仅用时约6个月。除监管、防疫等因素外，未及时做好相关防控知识宣贯也是原因之一，导致疫情发生初期，并未引起全社会的足够重视。应对传播快、范围广、影响大的动物疫情，要在全社会范围充分开展宣传工作，既要让整个产业链各环节每一个从业者真正了解病毒来源、疫情动态、影响的严重性、防治技术等，又要让全民拥有抗击“非典”的意志和决心，才能有效抑制疫情蔓延。
  4.3.3 实行透明、高效、有力的监管举措。目前在监督监管和追责问责层面，已有较为细致的法律法规，但仍需加强的是确保制度规矩真正落到实处，主管部门人员失职渎职和从业人员违法违规现象仍有发生。在不定期派出各级督查组进行监察、核查、督导的同时，增强公共动物卫生监督检查站和检查哨卡执法能力，拓宽媒体监督和单位、个人举报渠道，增强执纪问责的力度，坚决打击瞒报漏报、扩散疫情骗补、屠宰和贩运病死禽畜的行为，多管齐下确保动物防疫责任落实。