国外动物防疫法律体系特点分析与启示

摘要：我国现已基本构建起以《动物防疫法》为核心的动物防疫法律体系，为依法做好动物防疫工作，推动动物卫生事业发展发挥了重要作用。本文阐述了国外动物防疫法律体系具有体系健全、操作性强、主体责任明确、修订及时等特点，指出了我国动物防疫法律规范在执行过程中存在制度配套不完善，生产经营者主体责任不明确，法律体系衔接不紧密等问题。这提示应及时修订《动物防疫法》，完善相关法律制度及配套规章，明确生产经营者主体责任，加强与其他部门及法律体系的衔接，重视法律宣贯等。

美国、德国等发达国家动物防疫立法历史悠久，具有较强的系统性、科学性、可操作性，形成了较为完备的动物防疫法律体系。《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）作为我国动物防疫法律体系“顶梁柱”，为促进我国畜牧业发展，加强动物疫病防控，保障兽医队伍建设，维护养殖业安全、动物源食品安全、公共卫生安全发挥了重要作用。但随着国内外动物防疫形势的不断变化，其在实施过程中也暴露出新问题。2018 年，国家正式启动《动物防疫法》修订工作。本文通过总结发达国家动物防疫法律体系特点，比较分析了当前我国动物防疫法律体系存在的问题，提出《动物防疫法》修订的有关思考，期望通过不断完善各项法律制度，推动畜牧兽医事业的可持续发展。

1　国外动物防疫法律体系特点

1.1　体系健全，覆盖面广

发达国家特别是养殖业发达国家十分注重动物防疫法律体系建设，其法律体系覆盖面广，配套规章齐备，涵盖“从农场到餐桌”全过程，包括动物饲养、生产、屠宰、加工及流通等各个环节。如德国制定动物卫生及兽医公共卫生方面的法律有16 部，法规有 87 部，涉及疫病控制、动物源性食品安全、兽药管理等 7 大方面；英国涉及动物卫生和福利的法律有 150 多件；美国动物卫生法律、行政规章都收录于《美国联邦法典》，包括动物卫生法律有 15 部、行政规章有 134 部，涉及动物卫生和食品安全工作的各个环节。

1.2　制度具体明确，操作性强

针对每项工作都有专门规范性文件或在法律中单独设置章节，工作内容、工作程序详细完整，明确告知相应的责任主体应该“做什么”“怎么做”。一是根据上位法设计制定配套规章。如德国，以《动物疫病法》为基础制定动物疫病防控方面的配套规章，以《动物保护法》为基础制定动物保护、动物福利方面的配套规章；二是根据动物防疫工作重点，有针对性的加强立法。如美国人饮食以红肉为主，所以美国关于红肉动物的生产、产地检疫、屠宰检疫等方面制定的行政法规多且详细，美国《联邦肉类检疫法》从消毒液的配置到可疑病畜的种类都规定详细，且便于操作；三是在法规中引用标准，增加可操作性。如美国在动物卫生行政规章中引用标准内容，有的直接将标准作为规章的正文，直接赋予技术标准相应的法律效力。

1.3　职能清晰，主体责任明确

动物防疫工作的组织管理方面，发达国家有较为明确的分工，法律法规明确规定动物疫病监测、通报、净化消灭等工作中政府、主管部门、生产经营者的主体责任，有利于各司其职、互相配合，注重全过程管理，确保各项制度落实到位。如美国《动物保护法》明确了动物疫病净化消灭工作中，政府负责确定净化消灭病种、监管净化消灭计划实施并为消灭计划实施提供经费保障等，生产经营者负责支付产地检疫费用，承担消毒、隔离、治疗、销毁、无害化处理等工作。再如日本《家畜传染病预防法》中，任何一项工作通常首先明确指出其责任主体，有利于建立各个环节的责任倒查机制。

1.4　修订及时，适应工作形势

国外动物防疫法律体系即时性强，如不适应发展需求，即对其条款进行修正（订）。如美国《联邦法典》每年都会修订 1 次，对各项条款因形势变化而做出相应调整；日本《家畜传染病预防法》自1951年首次颁布以来，至今已修订13次，其配套《实施细则》自 1951 年颁布以来，至今修订了 158 次，通常是每年上、下半年各修订一次。

2　我国动物防疫法律体系建设存在问题

2.1　部分法律制度配套不完善

相较于国外发达国家，我国动物防疫法律体系在系统性、可操作性上有欠缺。部分法律制度仅提出了原则性规定，无配套的实施细则或规范标准。目前，部分《动物防疫法》中提及的配套法规、规章、规范性文件等未制定，如官方兽医管理办法、动物运载工具等的防疫要求、野生动物检疫、乳用动物健康标准等，这种立法现状会使得许多工作的开展无执行依据，各地工作无统一标准。

2.2　部分法律制度缺失或法律依据不充分

一是净化、消灭方面，动物疫病净化消灭工作在现有法律层面缺乏相关规定，需要在法律中及时补充。二是无害化处理方面，现《动物防疫法》中仅规定了相关场所应当配备无害化处理设施设备，以及发生重大动物疫情时根据需要采取无害化处理，并未对无害化处理主体责任、处置方式、补偿机制等进行具体规定，没有留下配套规章接口，需要修订增加。此外，动物诊疗事故的处理、餐厨剩余物的管理等在《动物防疫法》中也没有相关规定，相关案件处理时缺少法律依据。

2.3　生产经营主体责任不明确

生产经营者是动物防疫工作的直接参与者，应承担起相应主体责任，而我国动物防疫法律体系中，对养殖、屠宰、运输等生产经营者应该承担的法律义务、法律责任表述不明确，缺少有力的惩处措施，导致主体责任落实不到位。

2.4　与其他部门工作、法律衔接不明确

动物防疫工作涉及多个管理部门，《动物防疫法》中对其他政府相关部门职责的规定过于笼统，不利于分工协作，各负其责。同时，动物防疫法律体系与畜牧业、食品卫生、农产品安全等法律体系之间衔接不够，如对动物产品运输、经营环节的监管主体法律规定不清晰，存在多头执法和执法空白等问题。

3　《动物防疫法》修订有关思考

3.1　修订完善相关法律制度

鉴于《动物防疫法》中相关制度存在缺失、不完善以及不适应当前工作等实际情况，要通过及时修改来修订完善相关法律制度，如对强制免疫、动物疫情监测、畜禽标识、动物疫病可追溯管理、动物及动物产品调运等制度进行修订完善，对制度进行调整优化；要补充动物疫病消灭、净化、无害化处理等制度，明确相应的主体责任和工作机制，完善法律授权。同时，还要通过对各章节条款的逐条梳理，补充完善必要的法律责任，着力形成严密严格、科学合理的责任体系。

3.2　健全相关配套法律规章

健全的法律配套规章是法律的有效实施和依法行政提供了有力的制度保障。在对《动物防疫法》进行修订的同时，也要及时对其配套规章进行全面梳理，研究制定尚未配套的规章，修订完善现有的配套规章，加快配套规章的立法进程，增强兽医法律法规的系统性和操作性，通过不断完善健全我国动物防疫法律体系，严格落实各项动物防疫管理制度，实现动物防疫工作的整体提高。

3.3　明确各生产经营者主体责任

明确和压实生产经营者的主体责任，同时，压实地方政府的属地责任和其他部门的职责。进一步在《动物防疫法》及其配套规章中明确动物、动物产品生产各环节生产经营者的防疫主体责任，强调其在免疫、监测、检测、无害化处理、疫病净化方面的法律责任，加大违法行为处罚成本，提高参与动物防疫工作的积极性。

3.4　推动相关法律体系衔接协调，强化部门间协作机制建设

完善与《畜牧法》《食品安全法》《农产品质量安全法》等法律法规在动物疫病防控方面的衔接，理顺工作机制。构建“各负其责、各尽其能”的责任体系，在《动物防疫法》中明确有关部门责任和法律衔接，如在动物疫病监测制度和动物疫情通报制度等法律制度中，明确科技、海关、林业等部门的职责，加强部门间的配合协调，做好动物防疫综合管理，构建协调统一的动物防疫工作机制，满足新形势下动物疫病防控需求。

3.5　积极开展法律宣贯工作

要加大全民普法工作力度，提高全民动物防疫意识和法制观念。按照“谁执法、谁普法”的工作原则，利用网络、电视、报刊、宣传册等全媒体形式，积极开展动物防疫法律法规政策学习教育、宣讲解读、案例通报等，着力加强对各类生产经营者的法制宣传教育，保障全链条上的畜产品质量安全。